名稱：疫情影響下國(guó)際航行船舶垃圾處理現(xiàn)狀及建議
受航線、掛靠港口、船期、靠泊時(shí)間等多方面因素的影響，國(guó)際航行船舶垃圾退岸處理的窗口期短，加之多數(shù)港口因?yàn)橐咔榉揽匦枰獙?duì)國(guó)際航行船舶垃圾退岸處理進(jìn)行嚴(yán)格管控，船舶垃圾處理現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。從某外輪違規(guī)處理船舶垃圾引發(fā)火災(zāi)事故的案例出發(fā)，結(jié)合對(duì)船上人員和海事管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查，分析當(dāng)前國(guó)際航行船舶垃圾處理的現(xiàn)狀和存在的問題，最后從主管機(jī)關(guān)、港口和船舶等角度提出改進(jìn)船舶垃圾管理的建議。
在全球各國(guó)忙于應(yīng)對(duì)新冠疫情引發(fā)的一系列危機(jī)之際，各港口紛紛對(duì)國(guó)際航行船舶垃圾退岸處理進(jìn)行嚴(yán)格管控，特別是在一些國(guó)家施行宵禁、封城、封鎖國(guó)境線期間，港方接收船舶垃圾一度處于停滯狀態(tài)。由于船舶垃圾儲(chǔ)存空間有限，很多船舶在無法正常將垃圾退岸處理的情況下，違規(guī)將垃圾直接排放到海中，或?qū)⒗D(zhuǎn)移給不具有垃圾接收能力的污油水接收船，這類行為違反了《國(guó)際防止船舶造成污染公約》和港口國(guó)關(guān)于船舶垃圾處理的規(guī)定，并造成海洋環(huán)境污染。不具有接收能力的船舶接收船舶垃圾還違反了港口疫情防控規(guī)定，增加了疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致安全事故。
一起違規(guī)轉(zhuǎn)移船舶垃圾引發(fā)火災(zāi)的案例
1.事故經(jīng)過
2021年初某日19：35時(shí)，一艘外輪在中國(guó)南方某港口退污油水的過程中，在未經(jīng)申報(bào)也沒有任何監(jiān)管的情況下，違規(guī)將船舶垃圾吊裝到污油水接收船，轉(zhuǎn)移垃圾共計(jì)7.4 m3，污油水接收船將垃圾置于主甲板。約23：15時(shí)，放置在污油水接收船主甲板上的垃圾起火，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門接警后迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)撲救，火災(zāi)最終造成該船船首4條污油水軟管和2條纜繩燒毀。
2.事故原因 該輪上一次垃圾退岸是在東南亞某港口，時(shí)間是2020年10月3日，之后因?yàn)閽炜扛劭谙拗拼袄税�，致使大量垃圾積壓在船上，此次在中國(guó)南方港口借轉(zhuǎn)移污油水之機(jī)，將船上積壓的垃圾違規(guī)轉(zhuǎn)移至污油水接收船。當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從事污油水接收作業(yè)的船舶不僅不具有接收船舶垃圾的條件，更沒有回收防疫廢棄物的資質(zhì)。該船未經(jīng)核準(zhǔn)違規(guī)從事接收船舶垃圾的業(yè)務(wù)，且將大量船舶垃圾隨意堆放在船首甲板，沒有對(duì)其進(jìn)行分類和妥善保管，最終因未完全熄滅的煙頭導(dǎo)致易燃垃圾著火。接收船甲板火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的殘留物中，不僅有塑料制品、紙板、碎布、噴霧金屬瓶、煙頭、碎紙、油漆桶、飲料瓶等可燃、易燃品，還有船員使用過的口罩、防護(hù)服等防疫物品。
3.違規(guī)事實(shí) 調(diào)查表明，該外輪曾向掛靠港口代理申請(qǐng)垃圾退岸，得到代理回復(fù)“根據(jù)疫情防控的要求，本港口暫時(shí)限制船舶垃圾退岸，如確需垃圾退岸服務(wù)，應(yīng)提前向相關(guān)部門報(bào)告并對(duì)垃圾進(jìn)行無害化處理后才可以退岸處理”。外輪遂與港口污油水接收船協(xié)商由其接收船舶垃圾，污油水接收船沒有提供垃圾接收單據(jù)，該輪亦未在垃圾記錄簿記載。污油水接收船向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告了本航次的污油水接收情況，但未報(bào)告垃圾接收情況。兩船在垃圾處理過程中均未按疫情防控要求進(jìn)行必要的防護(hù)。外輪在轉(zhuǎn)移船上垃圾時(shí)未進(jìn)行分類，污油水接收船也未對(duì)接收的垃圾進(jìn)行分類和妥善保管。
國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)法規(guī)關(guān)于船舶垃圾退岸處理的規(guī)定
1.國(guó)際公約對(duì)船舶垃圾處理的規(guī)定
《國(guó)際防止船舶造成污染公約》( MARPOL73/78 ) 附則Ⅴ《防止船舶垃圾污染規(guī)則》將船上垃圾分為A~K共11類，并對(duì)每類垃圾在特殊區(qū)域內(nèi)外是否允許排放以及排放條件作出了明確規(guī)定。其中在特殊區(qū)域內(nèi)外均禁止排放入海的常見船舶垃圾包括：A類 ( 塑料 )，C類 ( 生活廢棄物 )，D類 ( 食用油 )，F(xiàn)類 ( 操作廢棄物 )，H類 ( 漁具 )，I類 ( 電子廢棄物 )，K類 ( 對(duì)海洋環(huán)境有害的貨物殘留 )。
《國(guó)際防止船舶造成污染公約》( MARPOL73/78 ) 附則Ⅵ《防止船舶造成空氣污染規(guī)則》規(guī)定，焚燒爐不可以焚燒如下物質(zhì)：( 1 ) MARPOL公約附則Ⅰ、Ⅱ或Ⅲ規(guī)定的貨物殘余物或有關(guān)的被污染的包裝材料；( 2 ) 多氯聯(lián)苯 ( PCB )；( 3 ) MARPOL公約附則Ⅴ《防止船舶垃圾污染規(guī)則》定義的含有超過微量重金屬的垃圾；( 4 ) 含有鹵素化合物的精煉石油產(chǎn)品；( 5 ) 不在船上產(chǎn)生的污泥和油渣；( 6 ) 廢氣濾清系統(tǒng)的殘余物。如果船上焚燒爐具有IMO型式認(rèn)可證書，并且在設(shè)備說明書中已經(jīng)注明允許焚燒聚氯乙烯 ( PVC )，則船舶垃圾中的PVC可以使用焚燒爐焚燒。
結(jié)合《MARPOL附則Ⅴ實(shí)施指南》中的建議，以下垃圾只能在船上暫時(shí)保存，并在適當(dāng)?shù)母劭谕税短幚恚? 1 ) 不可回收利用的塑料制品和與非塑料垃圾混合在一起的塑料制品；( 2 ) 可回收利用的材料，如食用油、玻璃、鋁罐、木材、金屬、塑料制品 ( 包括聚苯乙烯泡沫或其他類似塑料的材料 )；( 3 ) 船上產(chǎn)生的電子廢棄物 ( 如電子卡片、小機(jī)械配件、儀器、設(shè)備、計(jì)算機(jī)、打印機(jī)墨盒等 )；( 4 ) 可能對(duì)船舶或船員構(gòu)成危害的垃圾，如電燈泡、酸、化學(xué)品、電池等；( 5 ) 防疫廢棄物。為確保船舶垃圾能夠及時(shí)被轉(zhuǎn)移到岸上處理，《國(guó)際防止船舶造成污染公約》第八條專門就港口垃圾接收設(shè)施作出規(guī)定：各締約國(guó)政府承擔(dān)義務(wù)確保在港口和裝卸站提供垃圾接收設(shè)備，以滿足船舶使用的需要，而不對(duì)船舶造成不當(dāng)延誤。即，在港口碼頭建立船舶垃圾接收設(shè)施來接收到港船舶上的垃圾，是締約國(guó)應(yīng)盡的義務(wù)。
2.國(guó)內(nèi)法規(guī)對(duì)船舶垃圾處理的規(guī)定 《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第六十二條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)管轄海域，任何船舶及相關(guān)作業(yè)不得違反本法規(guī)定向海洋排放污染物、廢棄物和壓載水、船舶垃圾及其他有害物質(zhì)。從事船舶污染物、廢棄物、船舶垃圾接收、船舶清艙、洗艙作業(yè)活動(dòng)的，必須具備相應(yīng)的接收處理能力。第六十九條規(guī)定：港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠必須按照有關(guān)規(guī)定備有足夠的用于處理船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施，并使該設(shè)施處于良好狀態(tài)。 依據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，國(guó)務(wù)院制定了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，對(duì)船舶污染物排放和港口接收設(shè)施、接收船舶作出具體規(guī)定。條例第十五條規(guī)定，不符合排放要求的污染物排入港口接收設(shè)施或者由船舶污染物接收單位接收；第十九條規(guī)定，船舶污染物接收單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)污染物處理的規(guī)定處理接收的船舶污染物，并每月將船舶污染物的接收和處理情況報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)備案。
為了實(shí)施上述法律法規(guī)，相關(guān)部門還制定了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》( GB3552—2018 ) 和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《船舶污染物接收和船舶清艙作業(yè)單位接收處理能力要求》( JT/T673—2006 )。GB3552中關(guān)于船舶垃圾的分類和排放控制標(biāo)準(zhǔn)基本與MARPOL公約一致。JT/T673對(duì)從事船舶垃圾接收作業(yè)的船舶提出明確要求，包括：應(yīng)是鋼質(zhì)干貨船；應(yīng)配備水域清掃所需的作業(yè)設(shè)備或器材，配備垃圾儲(chǔ)存艙室或容器；應(yīng)能對(duì)垃圾進(jìn)行分類存放，并防止垃圾飛揚(yáng)、散落或滴漏。
國(guó)際航行船舶垃圾處理現(xiàn)狀和問題
1.國(guó)際航行船舶垃圾處理現(xiàn)狀 為了解疫情影響下船舶垃圾處理現(xiàn)狀，筆者設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，對(duì)部分國(guó)際航行船舶的垃圾處理現(xiàn)狀做了調(diào)查。調(diào)查主要針對(duì)船舶垃圾分類中只能通過退岸處理的垃圾，了解最近3個(gè)月相關(guān)船舶垃圾退岸受到影響的情況，以及船方對(duì)此類垃圾如何處理，通過小程序向在船船員 ( 包括船長(zhǎng)、輪機(jī)長(zhǎng)、大副、大管輪、水手長(zhǎng)、機(jī)工長(zhǎng) ) 發(fā)送調(diào)查問卷，結(jié)合電話、微信等方式開展調(diào)查。調(diào)查的問題包括：船舶垃圾退岸處理是否受到影響，以及影響的程度和具體表現(xiàn)；船舶如何處理積壓在船上的垃圾，包括是否存在違規(guī)排海、違規(guī)焚燒、違規(guī)通過港口工作船轉(zhuǎn)移等。本次調(diào)查共收到了61艘國(guó)際航行船舶的反饋，其中中國(guó)籍船舶42艘，外籍船舶19艘。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，61艘船舶中，有7艘船舶 ( 占比11.5% ) 反饋完全不受影響能及時(shí)進(jìn)行垃圾退岸，有14艘船舶 ( 占比22.9% ) 反饋垃圾退岸受到一定影響但影響不大，有40艘船舶 ( 占比65.6% ) 反饋船舶垃圾退岸處理受到很大影響。受到的影響具體表現(xiàn)為：接收費(fèi)用有所提高 ( 占比12.8% )，申請(qǐng)手續(xù)更加復(fù)雜 ( 占比51.3% )，獲批周期有所延長(zhǎng) ( 占比76.9% )，港方暫停垃圾接收 ( 占比10.3% )，其他因素影響 ( 包括港口罷工、船舶臨時(shí)變更目的港等，占比5.1% )。關(guān)于垃圾退岸不暢造成積壓船方如何處理，有3 6 艘船舶 ( 占比59.1% ) 反饋存在違規(guī)偷排入海行為，26艘船舶 ( 占比42.6% ) 存在違規(guī)焚燒行為，24艘船舶 ( 占比39.3% ) 存在私下通過污油水接收船或拖船轉(zhuǎn)移垃圾的行為，只有8艘船舶 ( 占比13.1% ) 反饋船上嚴(yán)格按公約和港口國(guó)法規(guī)操作將垃圾滯留在船上繼續(xù)等待退岸時(shí)機(jī)。 進(jìn)一步與在船船員交流后發(fā)現(xiàn)，目前世界主要港口均沒有出臺(tái)針對(duì)疫情下國(guó)際航行船舶垃圾退岸的具體措施，也沒有明文規(guī)定禁止或限制船舶垃圾的接收。但實(shí)際操作中，大多數(shù)港口由于疫情防控導(dǎo)致船舶垃圾退岸不暢。
2.監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的船舶垃圾處理問題
從某海事局船舶防污檢查站獲悉，在近3個(gè)月國(guó)際航行船舶防污染檢查中，涉及船舶垃圾管理檢查的共計(jì)36艘，檢查發(fā)現(xiàn)有31艘船 ( 占比86% ) 存在船舶垃圾管理不善。相關(guān)缺陷和不符合項(xiàng)目共46條，其中12艘船 ( 占比38.7% ) 未按規(guī)定分類，具體表現(xiàn)為食物垃圾與生活垃圾混合、塑料垃圾與紙質(zhì)垃圾混合、防疫廢棄物與其他垃圾混合；16艘船 ( 占比51.6% ) 有違規(guī)處理行為，具體表現(xiàn)為違規(guī)拋投入海、違規(guī)焚燒、違規(guī)清退到無船舶垃圾接收資質(zhì)的船 ( 車 )；21艘船 ( 占比67.7% ) 未正確填寫垃圾記錄簿，具體表現(xiàn)為記錄缺失、記錄數(shù)據(jù)與真實(shí)情況不符；7艘船 ( 占比22.6% ) 船員對(duì)船舶垃圾管理計(jì)劃不熟悉。
查閱此海事局船舶防污檢查站的檢查記錄，發(fā)現(xiàn)在疫情前同時(shí)期的國(guó)際航行船舶防污染檢查中，涉及船舶垃圾管理檢查的共計(jì)87艘，其中26艘船 ( 占比29.9% ) 存在船舶垃圾管理不善。相關(guān)缺陷和不符合項(xiàng)目共31條，其中8艘船 ( 30.8% ) 未按規(guī)定分類，具體表現(xiàn)為食物垃圾與生活垃圾混合、塑料垃圾與紙質(zhì)垃圾混合；9艘船 ( 占比34.6% ) 有違規(guī)處理行為，具體表現(xiàn)為違規(guī)拋投入海；11艘船 ( 占比42.3% ) 未正確填寫垃圾記錄簿，具體表現(xiàn)為記錄缺失、記錄數(shù)據(jù)與真實(shí)情況不符；5艘船 ( 占比19.2% ) 船員對(duì)船舶垃圾管理計(jì)劃不熟悉。
綜上可知，在疫情影響下，雖對(duì)國(guó)際航行船舶防污染檢查的艘次減少了近60%，但檢查出船舶垃圾管理不善的比率卻增加了近2倍。
3.船上垃圾數(shù)量估算
船上用于儲(chǔ)存垃圾的場(chǎng)所被稱為“垃圾間”( garbage room )，垃圾間的設(shè)計(jì)容量受船舶大小、航線長(zhǎng)短、船型等因素影響。船舶越大，航線越長(zhǎng)，垃圾間的設(shè)計(jì)容量相對(duì)越大，客船上的垃圾間一般比貨船垃圾間容量大。下面以筆者工作過的14 100 TEU集裝箱船為例估算每月須退岸處理的垃圾數(shù)量。該船為遠(yuǎn)東—西北歐定線航行，單程用時(shí)30天到42天，垃圾間容量為4.0 m3，船上配員23人。船上需要退岸處理的垃圾主要包括三部分——塑料垃圾、生活或操作廢棄物、醫(yī)療垃圾。每月須退岸的垃圾數(shù)量估算如下：( 1 ) 以每人每天產(chǎn)生的塑料垃圾約0.005 m3計(jì) ( 主要包括壓縮后的純凈水瓶、飲料瓶和自購(gòu)食品包裝袋等 )，推算出全船船員每天產(chǎn)生塑料垃圾約0.115 m3，每月 ( 按30天計(jì) ) 產(chǎn)生塑料垃圾3.45 m3；廚房每月產(chǎn)生的食品塑料包裝袋和甲板、機(jī)艙等部門每月產(chǎn)生的物料塑料包裝物約1.0 m3。即船舶每月產(chǎn)生塑料垃圾共計(jì)4.45 m3。( 2 ) 船舶每月產(chǎn)生空油漆桶 ( 鐵質(zhì) )、空化學(xué)劑桶 ( 塑料 )、空清潔劑桶 ( 塑料 )、廚房空作料瓶 ( 玻璃 )、酒瓶 ( 玻璃 )、廢舊電池電瓶等電子垃圾等約為0.7 m3 ( 壓縮后 )。( 3 ) 因疫情防控產(chǎn)生醫(yī)療垃圾約0.1 m3 ( 壓縮后 )。綜上，船舶每月產(chǎn)生的只能通過退岸處理的垃圾至少為5.25 m3。也就是說該船每月至少需要進(jìn)行一次垃圾退岸處理。
改進(jìn)船舶垃圾管理的建議 受疫情影響，當(dāng)前國(guó)際航行船舶垃圾退岸處理存在較大困難。確保船上垃圾退岸順暢、規(guī)范船舶垃圾管理，是港口國(guó)和船方共同的責(zé)任和義務(wù)。為切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境，保障船舶與港口安全，同時(shí)防止船舶垃圾傳播疫情，筆者提出以下建議，供相關(guān)方面參考。
1.海事主管機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管
海事主管機(jī)關(guān)對(duì)港口和船舶 ( 排放船和接收船 ) 均應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。對(duì)違規(guī)接收船舶垃圾、違規(guī)排放船舶垃圾或不按有關(guān)疫情防控規(guī)定處理船舶垃圾的港口和船舶，應(yīng)采取嚴(yán)厲的處罰措施。重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)船舶垃圾管理計(jì)劃制訂和實(shí)施情況的監(jiān)督，檢查船舶垃圾儲(chǔ)存、分類是否符合規(guī)定，核查船舶垃圾記錄簿的記載與實(shí)際情況是否相符，加大對(duì)違規(guī)排放行為的懲處力度。[1]同時(shí)，督促相關(guān)港口在建立規(guī)范的垃圾接收和處理程序的前提下，為國(guó)際航行船舶的船上垃圾退岸處理提供便利，切實(shí)履行公約締約國(guó)的義務(wù)。必要時(shí)可提請(qǐng)IMO向全球港口國(guó)發(fā)出呼吁——各港口國(guó)應(yīng)為國(guó)際航行船舶垃圾退岸提供便利。
2.港口經(jīng)營(yíng)單位切實(shí)履行主體責(zé)任 港口經(jīng)營(yíng)單位切實(shí)履行主體責(zé)任，依法“備有足夠的用于處理船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施，并使該設(shè)施處于良好狀態(tài)”，確保船舶垃圾退岸暢通，并定期將船舶垃圾接收和處理情況報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)備案。
3.公司和船舶制訂科學(xué)的垃圾管理計(jì)劃并嚴(yán)格執(zhí)行
一是完善垃圾管理計(jì)劃，并加強(qiáng)對(duì)船員的培訓(xùn)，使所有船員都熟悉并嚴(yán)格按照垃圾管理計(jì)劃對(duì)船上垃圾進(jìn)行分類、管理和處理。公司應(yīng)安排專人對(duì)船舶垃圾管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。 二是應(yīng)盡量減少垃圾的產(chǎn)生和存儲(chǔ)量，包括：選用可重復(fù)使用的容器包裝或儲(chǔ)存物品，減少垃圾的產(chǎn)生；對(duì)已產(chǎn)生的垃圾，嚴(yán)格按照公約和相關(guān)法律法規(guī)要求進(jìn)行分類，依法允許排海和焚燒的應(yīng)及早處理，減少船舶垃圾儲(chǔ)存量；對(duì)只能退岸處理的，盡可能壓縮減小體積，然后打包、分類儲(chǔ)存在船上專用的垃圾儲(chǔ)存處。 三是提前了解船舶掛靠港口關(guān)于船舶垃圾接收的最新規(guī)定和做法，制訂合理的垃圾退岸計(jì)劃。如因種種原因不能及時(shí)退岸，也應(yīng)通過減少垃圾產(chǎn)生和增加船上垃圾儲(chǔ)存空間等措施，把垃圾留在船上，同時(shí)向船舶管理公司匯報(bào)，等待進(jìn)一步處理。 四是設(shè)立防疫廢棄物專用垃圾桶，設(shè)置明顯的標(biāo)識(shí)，并對(duì)防疫廢棄物嚴(yán)格按照疫情防控有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，如定期進(jìn)行消毒、退岸處理時(shí)打包密封等，具體應(yīng)按退岸時(shí)所在國(guó)家和地區(qū)的防疫要求進(jìn)行。
